城乡公交一体化的现实困境及发展建议
孙庆军 李峰 周欣
城乡一体化的提出具有鲜明的中国特色和重要的战略意义。改革开放以来，我国经济社会快速发展，但受城乡二元管理体制的制约，城乡之间发展不协调、不均衡、不完善，城乡居民收入差距大，广大乡村地区基础设施欠配套，基本公共服务不均等，这些问题深刻影响到全面建成小康社会。城乡公交一体化承担着新时代促进城乡一体化融合发展的历史使命，对实现乡村振兴具有重要的意义。
一、城乡公交一体化的时代背景
（一）城乡一体化发展是城乡公交一体化的前提
截至2019年，我国常住人口城镇化率首次超过60%,标志着我国进入城乡一体化发展新阶段，这个宏观发展背景对城乡交通运输基本公共服务设施提出了均等化发展的新要求，也对城乡公交事业的发展设立了公交一体化发展的目标。
（二）城乡公交一体化是城乡一体化的支撑
城乡一体化与城乡交通运输之间存在互动反馈的促进关系，一方面城乡一体化发展要求城乡交通满足其发展需求，建立完善的城乡交通基础设施提供基础支撑；另一方面交通运输作为经济社会发展先行官，在规划和建设过程中需要超前考虑，并通过城乡交通基础设施的布局引导城乡统筹发展，引导资源、产业在城乡间的合理分布。作为城乡交通运输一体化的重要内容，推进城乡公交一体化发展，提升城乡客运发展水平是乡村振兴的迫切要求，也是实现全面建成小康社会的重要内容。
（三）城乡公一体化发展日益成为共识
2016年交通运输部等11部委联合印发《关于稳步推进城乡交通运输一体化提升公共服务水平的指导意见》,要求加快推进城乡客运服务一体化建设，努力营造城乡交通运输一体化发展环境。2019年8月，交通运输部等八部门印发《关于推动“四好农村路”高质量发展的指导意见》提出实施“统筹城乡提服务工程”,推进城乡交通运输一体化发展，推动运输服务提质升级，建立优质高效、开放共享的运输服务体系，扩大农村客运覆盖范围，建立农村客运可持续稳定发展长效机制，完善用地、资金、财税扶持等支持政策，实现农村客运“开得通、留得住、有收益”,创新农村客运运营组织模式，因地制宜采取城市公交延伸、农村客运公交化运营。2019年9月，《交通强国建设纲要》提出“加强城市交通拥堵综合治理，优先发展城市公共交通，鼓励引导绿色公交出行，合理引导个体机动化出行”,进一步明确了优先发展公共交通的战略。
（四）中小城市面临城乡公交一体化的需求
《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》进一步明确了城乡一体化发展的战略与措施，强调统筹城乡基础设施和基本公共服务均等化发展。作为促进城市与乡村互动发展和相互依存的重要方向,城乡公交一体化在引导城乡统筹协调发展和促进县域公共服务均等化的作用日益凸显。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)要求继续把基础设施建设重点放在农村，持续加大投入力度，加快补齐农村基础设施短板，促进城乡基础设施互联互通，推动农村基础设施提挡升级，推动城市公共交通线路向城市周边延伸，鼓励发展镇村公交。大力发展中小城市公共交通，实现城乡公交一体化高质量发展成为破解中小城市交通困境的必由之路。
二、城乡公交一体化推广的现实困境
从国家到各省市政府层面均在倡导发展城乡公交一体化，但从广大中小城市实际发展情况来看，实现城乡公交一体化的目标仍然任重道远。当前，制约城乡公交一体化的主要困境集中在线路运营权转移、公交场站建设、政府资金补贴及农村道路条件等方面。
（一）线路运营权转移制约城乡公交一体化实施
线路运营权转移难题主要表现为城乡客运班线的集约化改造及客运企业的整合。开展城乡公交一体化，首先要进行线路的集约化改造，实现线路运营权的整合与转移，然而城乡客运主体普遍对长期经营的客运线路抱有过高的期望值，政府及收购主体难以或不愿承担高额的收购费用，制约了线路运营权的转移，进而影响城乡公交一体化的实施。
（二）场站建设困难阻碍城乡公交一体化启动
城乡公交一体化线网的布设及公交线路的运营有赖于公交场站的支撑。公交场站不但为线网锚固起支撑作用，而且为线路车辆的停放、充电、维修及运营组织提供必要的场所，是公交线路开设的必要前提。既有的城乡客运站位置及规模难以满足城乡公交的运营需求，由于对场站重要性认知上的不足及城区土地资源的稀缺性，县级政府往往难以或不愿意为城乡公交一体化所需公交场站提供土地及建设资金，制约了城乡公交一体化的实施。
（三）资金不足影响城乡公交一体化健康发展
城乡公交一体化的实施需要收购既有城乡线路、购置车辆、建设场站及成立企业，需要大量的启动资金。公交作为公益性事业，实施低票价政策，难以实现盈利运营。对于尚未实现城乡公交一体化的地区，一方面政府难以承担大量的启动资金，另一方面也难以对城乡公交的持续亏损进行补贴，难以建立规范的财政补贴制度。
（四）道路条件制约城乡公交一体化线网布设
随着“四好农村路”建设的持续推进，农村道路里程数有了长足的进步，但广大农村地区仍然存在道路等级低、路网不健全等问题，受经济条件限制，部分农村道路路面较窄，宽度仅4至5米，公交会车十分困难，制约了公交线路的开设。此外，部分地区的法规也给城乡公交一体化的实施设置了障碍。
三、城乡公交一体化案例介绍与经验分享
为提高城乡客运服务水平，在山东荣成市委市政府领导下，市财政、审计、纪检及交通等多部门于2014年7月联合启动了城乡公交一体化工作，至2016年3月仅用不到2年时间便完成了全市城乡公交一体化改造工作，实现了全市城区、城乡公交的均等化服务。截至2020年，荣成公交集团有限公司已发展成线路107条、车辆480辆、员工980人(驾驶员524人)、总资产3.38亿元的规范化公交运营企业，形成“衔接市区、畅通镇街、覆盖乡村、对接城铁、直达景区”的公交网络格局。
改造前，荣成市客运业务由城区民营公交和城乡班线构成，城区公交由民营公交公司独家运营，城乡客运班线共76条线路，由188名客运业户挂靠荣成市运输公司、威海交运七分公司等企业实施租赁经营。2014年7月2日，荣成市成立国有独资城乡公共交通有限公司，启动了公交国有化改造工作，2014年7月30日成功收购城区民营公交，完成了崖头和石岛城区公交的国有化改造。
2015年1月15日，启动对188辆城乡客运班线车辆的收购工作，至2015年2月9日仅用时25天便完成了全部车辆的收购工作，实现了城乡线路运营权的转移，为全市城乡公交一体化改造工作铺平了道路。荣成市政府对城乡公交一体化工作推进重视程度高、投入力度大、推进方案合理，仅用不到3年的时间便将全市城乡公交一体化事业带入发展快车道，成为城乡公交快速发展的典范。
荣成城乡公交一体化的经验可以概括为五点。一是调查研究确定合理的工作方案。二是建立联络员和议事代表制度，保证业户公平公正参与权，将主导改革的权力交到业户手中。三是找准关键矛盾点针对性解决，召开业户大会及议事代表会，通过新闻媒体向社会公开发布，入户沟通，对确定的补偿标准由议事代表进行民主表决；承认不同线路运营效益上的差距，根据线路运营效益将城乡客运线路划分为四个层次，层级价差为四万元，得到绝大多数业户的赞同和认可。四是由易到难分批推进加快工作进度，车辆收购协议的签订采取了从易到难、分批签约的模式，仅用5天就完成了全部签约。五是开展线网及基础设施优化提升服务水平，逐步完善公交运营基础设施、优化公交线网、提升服务水平，全面实施集约化、规范化、公交化运营。
四、关于城乡公交一体化的发展建议
（一）分批分步推进实施
城乡公交一体改造是一项艰巨繁重的工作，涉及范围广、风险隐患多、涉及对象杂、投入资金大，需要慎重稳妥推进，稍有不慎便可能造成不稳定因素，需要政府部门及改造主体结合各地实际情况开展细致的准备工作。建议采取分步实施、逐次推进的策略进行城乡公交线路集约化改造，稳妥开展线路收购工作，先行对容易收购的线路开展集约化改造，待时机成熟后再推进其他线路的集约化改造工作。
（二）落实场站建设用地
为顺利实施城乡公交一体化运营，政府及相关部门必须高度重视公交场站建设，联合自然资源、住建等部门落实场站用地，将公交场站用地作为城市控规的重要内容，建立公交场站用地使用跟踪管理制度，满足公交用地需求。为推动公交场站建设，建议由政府投融资平台牵头负责场站建设，先于城乡公交一体化改造开展场站建设，为城乡公交远期发展预留充足的拓展空间。
（三）强化政府部门主导
由上向下推动城乡公交一体化改造工作，成立以政府主要领导为组长的工作专班，由发改、交通、自然资源、住建、交警、财政等相关部门组成城乡公交一体化改造实施领导小组，统一组织、协调、领导改造实施工作，形成合力推动工作落实。
（四）加强政策支持力度
开展城乡公交政策层面顶层设计研究，完善政策激励机制，促进城乡公交健康可持续发展。公共交通作为社会公益事业，仅靠公交票价收入无法保障正常运营，也无法吸引乘客优先选择公共交通。因此应以“政府启动，行业互动，市场驱动”为原则，广纳社会资金、多渠道融资，发挥自身优势，自我开发，实现创收。为确保城乡公交的正常运营，必须建立稳定的政府资金投入机制，落实政府补贴政策，保障公共交通发展行稳致远。为突破法律层面对城区线路向城乡地区延伸的限制，在保障运营安全的前提下探索对法律法规的修订。
（五）强化道路提升改造
建议进一步强化农村道路建设规模与建设质量，合理布局城乡路网。一方面要提高农村地区道路宽度，对现有较窄的农村道路进行适当拓宽，满足公交车辆运营需求。另一方面农村路网应构建以“树形路网”与“串珠路网”相结合的混合式路网，统筹考虑城乡间及各镇村的交通需求，提高城乡间、镇与镇之间及镇与村之间的道路连通度，为城乡公交一体化运营提供道路通行条件。
城乡公交一体化的推进与落实是一项复杂的系统工程，只有转变城乡公交运营组织模式，加大城乡公交基础设施建设，落实城乡公交一体化资金投入，明确政府对城乡公交一体化发展的主体责任，多部门联合形成城乡公交一体化推进组织合力，出台城乡公交一体化支持政策，建立城乡公交一体化发展保障机制，齐抓共管、久久为功、一张蓝图绘到底，才能实现城乡公交一体化高质量发展。
《城市公共交通》略有删改